Saoedi Arabië is lange tijd afhankelijk geweest van olie voor zijn economische groei en ontwikkeling. Vorig jaar nam de olie ongeveer driekwart van de totale export-inkomsten van het koninkrijk voor zijn rekening, en ongeveer 90% van de overheidsinkomsten.
Maar de recente ineenstorting van de olieprijs heeft onderstreept wat al langer duidelijk had moeten zijn: Saoedi-Arabië heeft net als de andere landen in het Midden-Oosten die rijk zijn aan olie en gas een gediversifieerder ontwikkelingsmodel nodig.
Sinds de olieprijs halverwege 2014 begon te dalen heeft Saoedi-Arabië een scherpe daling van de bbp-groei ervaren, evenals een lagere liquiditeits- en kredietgroei. Begrotingsoverschotten en overschotten op de betalingsbalans zijn veranderd in tekorten. Dit jaar zullen beide tekorten naar verwachting respectievelijk 13% en 6,4% van het bbp bedragen.
Bovendien is, ondanks de groei in het verleden, de reële nationale rijkdom van het koninkrijk gedaald. Zoals ook elders in de regio werden de olie-inkomsten niet efficiënt omgezet in menselijk kapitaal, infrastructuur en de innovatieve capaciteit die nodig is om productiviteitsgroei te bewerkstelligen en de economische activiteit te diversifiëren. Daarom moet Saoedi-Arabië, behalve zich aanpassen aan het “nieuwe normaal” op het gebied van de olieprijzen, een radicaal nieuw economisch model ontwerpen dat de structurele belemmeringen voor de productiviteit en de groei te lijf gaat.
Dit is een zware opgave, waar de meeste regeringen zich slechts geleidelijk aan zouden wagen. Maar het National Transformation Program (NTP) van kroonprins Mohammad bin Salman, dat in juni werd aangekondigd, duidt erop dat Saoedi-Arabië voor de omgekeerde aanpak zal kiezen, door de economie aan een soort shock-therapie te onderwerpen.
In een 110 pagina’s tellende lijst van beleidsmaatregelen en doelstellingen die ministeries en overheidslichamen in de periode 2016-2020 moeten nastreven, komt het NTP met 543 specifieke hervormingen, met een prijskaartje van $72 mrd, exclusief aanpassingskosten voor de particuliere sector. De crux van de voorgestelde hervormingen is het uitbreiden van de rol van de particuliere sector in de door de staat gedomineerde economie, zodat er meer werkgelegenheid ontstaat in de geledingen met een hogere productiviteit.
Voor de financiering van deze hervormingen -naast een enorm publiek investeringsfonds van $2 bln om de post-olie-economie te steunen- zullen verbeterde efficiency, snelle privatisering, effectieve publiek-private partnerschappen, belastingen met een brede basis (inclusief een in 2018 te introduceren BTW van 5%) en bezuinigingen op bestaande infrastructuurprojecten nodig zijn. Dit alles zal op efficiënte wijze moeten worden bereikt, om het andere doel van de regering niet in de weg te zitten: een evenwichtige begroting in 2020.
De specifieke beleidsdoelstellingen zijn enorm ambitieus. De Saoedische leiders zullen eerst de Saudi Arabian Oil Company (Aramco) gedeeltelijk privatiseren en voornoemd investeringsfonds opzetten. Zij zullen ook geleidelijk de energiesubsidies verminderen, om een verschuiving in de richting van minder energie-intensieve activiteiten te bewerkstelligen. Het plan omvat specifieke doelstellingen om de bijdragen van de vastgoedsector, de informatietechnologie, de dienstensector, het toerisme, de defensie-industrie en de farmaceutische industrie aan het bbp te verhogen.
Als het NTP een bredere economische diversifiëring wil opleveren, zal Saoedi-Arabië groei van de export van goederen en diensten met een hoge toegevoegde waarde, en uiteindelijk ook grotere regionale en internationale integratie moeten bewerkstelligen. Het programma legt daarvoor de noodzakelijke basis, met plannen om het onderwijs te hervormen, teneinde de innovatie te bevorderen en in de behoeften van een veranderende arbeidsmarkt te voorzien. Het NTP omvat ook specifieke plannen om binnen vijf jaar een verhoging van 15% van het niveau van het onderwijs in wiskunde en Engels te bereiken, gevolgd door meer nadruk op wetenschap, technologie, techniek en wiskunde.
Het NTP stelt zich tevens ten doel de participatie van vrouwen in het arbeidsproces te verhogen, van 22% vandaag de dag naar 28% in 2030. Dat, samen met verbeterde steun en kansen voor het snel groeiende aantal jongeren, moet de komende vijf jaar de werkloosheid terugbrengen van 11,6% naar 9%.
Van subsidiekortingen tot lagere loonlasten in de publieke sector, de NTP-hervormingen vertegenwoordigen een nieuw sociaal contract voor het koninkrijk. Het plan is dus een soort “lange mars,” waarvoor effectieve publiek-private samenwerking nodig is, brede publieke investeringen, en een expliciete communicatiestrategie om een diepgaande economische herstructurering door te voeren, gesteund door begrotingshervormingen en andere hervormingen van het macro-beleid.
Er is een precedent voor deze strategie: de olierijke landen Noorwegen, Maleisië, Indonesië en Mexico hebben allemaal hun economieën gediversifieerd. Maar de externe context waarbinnen dit gebeurde -gekenmerkt door opkomende mondialisering en snelle groei- was heel anders dan die van vandaag de dag. En het transformatieproces duurde soms nog steeds twintig jaar.
Daarentegen zal de tenuitvoerlegging van het NTP een race tegen de klok zijn, en een strijd tegen de externe tegenwind van lagere olieprijzen, een zwakkere wereldeconomie, en een terugtrekking uit de mondialisering. Bovendien zal de binnenlandse groei op de korte termijn waarschijnlijk worden gesmoord door beleidsonzekerheid, begrotingsconsolidatie, de onmiddellijke impact van de hervormingen, en de noodzakelijke omkering van het monetair en begrotingsbeleid, van pro- naar contracyclisch.
Of Saoedi-Arabië is opgewassen tegen deze uitdagingen blijft ongewis. Het succes zal bijvoorbeeld afhangen van het absorptievermogen van de economie en de institutionele competentie van de regering. Het zal ook afhangen van het vermogen van het land om de energie en de ambities van ongeduldige jonge Saoedi’s te prikkelen en de “animal spirits” van particuliere beleggers te ontketenen.
Om te slagen zal Saoedi-Arabië extra stappen moeten zetten. Het land moet het regime voor directe buitenlandse investeringen liberaliseren, waardoor in selecte gevallen 100% buitenlands eigenaarschap mogelijk wordt, buitenlands talent aantrekken en behouden via het voorgestelde immigratiebeleid van de “green card”, en openheid en toerisme bevorderen via een “open skies”-beleid. Bovendien zijn binnenlandse kapitaalmarkten nodig voor de financiering van infrastructuur en overheidstekorten. En het land moet de ontwrichtende kracht van de financiële technologie omarmen en een tweede beurs oprichten, die de toegang tot kapitaal voor dynamische kleine en middelgrote bedrijven moet versnellen.
Alsof deze macro-hervormingen nog niet genoeg zijn, zal het NTP ook een geleidelijke beweging vergen in de richting van een civielrechtelijk systeem voor het managen van de economie en het bedrijfsleven. En het nieuwe sociale contract zal vergezeld moeten gaan van grotere transparantie, meer verantwoordelijkheidsbesef van de publieke sector en meer betrokkenheid van het publiek.
Het NTP belichaamt het bewustzijn van het Saoedische leiderschap van de uitdagingen waar het voor staat- en de bereidheid om die aan te pakken. Maar de enige zekerheid is dat er nog veel mis zal gaan op de lange weg naar de economische transformatie van Saoedi-Arabië.
Nasser Saidi, voormalig Chief Economist van het Dubai International Financial Center, is voormalig vice-gouverneur van de Bank van Libanon en ex-minister van Economie en Industrie in Labanon. Hij is de auteur van het OESO-rapport Corporate Governance in de MENA landen. Met dank aan Project Syndicate.